VERDUURZAMING VAN SCHOOLGEBOUWEN IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (DEEL: I)

Licht in de duisternis van de ingewikkelde verantwoordelijkheidsverdeling

Om de klimaatdoelstellingen¹ die de Nederlandse politiek heeft gesteld te kunnen behalen, moet ook het maatschappelijk vastgoed verduurzaamd worden. Hierover zijn afspraken gemaakt in het Klimaatakkoord.² Onderdeel van het maatschappelijk vastgoed is de onderwijshuisvesting. Het verduurzamen van de onderwijshuisvesting blijkt echter makkelijker gezegd dan gedaan.

In dit artikel (deel I) bespreken wij kort waarom het verduurzamen van schoolgebouwen in het onderwijs een lastige opgave is en gaan wij in op de maatregelen en plannen van het (inmiddels demissionaire) kabinet die deze opgave zouden moeten vereenvoudigen. Daarbij ligt de focus op het primair onderwijs.³ Overigens is het verduurzamen van de schoolgebouwen onderdeel van de bredere opgave om de schoolgebouwenvoorraad, die ook op andere aspecten sterk verouderd is, aan te pakken.

In een volgend artikel (deel II) geven wij een paar handvatten die kunnen helpen bij het uitvoeren van deze verduurzamingsopgave. Daarbij kan gedacht worden aan ‘tips and trics’ over het gebundeld aanbesteden van opdrachten voor nieuwbouw of renovatie van schoolgebouwen, de wijze waarop duurzame ambities in deze aanbestedingstrajecten kunnen worden uitgevraagd, het hierbij zoveel mogelijk benutten van kennis en kunde uit de markt en de verschillende contractvormen die hierbij gebruikt kunnen worden.

Huidig systeem

Kort samengevat is het belangrijkste probleem van het huidige systeem dat de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting op een nogal ingewikkelde manier is verdeeld tussen schoolbesturen, gemeenten en Rijk. Onderdeel van deze problematiek is dat de wijze waarop de taken van deze verschillende partijen gefinancierd zijn, en de prikkels die hiervan uitgaan, hen niet stimuleren om op een effectieve manier met deze opgave aan de slag te gaan.

De verantwoordelijkheidsverdeling voor de onderwijshuisvesting van het primair onderwijs zit – om meer precies te zijn – als volgt in elkaar. Te beginnen bij de gemeenten. Deze dragen de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting.⁴ Dit betekent dat in eerste instantie de gemeenten ervoor dienen te zorgen dat er voldoende aanbod van onderwijshuisvesting is van redelijk niveau. In dit verband zijn zij ook verantwoordelijk voor de nieuwbouw en uitbreiding van de schoolgebouwen, het medegebruik van een gebouw en herstel in geval van constructiefouten of andere bijzondere omstandigheden. De schoolbesturen⁵ op hun beurt dragen de verantwoordelijkheid voor een behoorlijk gebruik van het gebouw en voor het (binnen- en buiten)onderhoud.⁶ Tot slot is het Rijk verantwoordelijk voor de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs in het algemeen en zijn er in dat verband verantwoordelijkheden belegd bij ten minste zes verschillende ministeries.⁷

De financiering van de taken van de gemeenten enerzijds en de schoolbesturen anderzijds, vond tot 1 januari van dit jaar als volgt plaats.⁸ De taken van de gemeenten ten aanzien van onderwijshuisvesting moesten (en moeten nog altijd) worden bekostigd uit de algemene uitkering van het gemeentefonds. Het schoolbestuur moest de kosten die het maakt voor huisvesting financieren met de verkregen lumpsum, het jaarlijkse budget dat het schoolbestuur kreeg van de Rijksoverheid voor het materiaal en het personeel. De berekening van de hoogte van de lumpsum was complex en onder meer afhankelijk van het aantal leerlingen van de school. Daarbij voorzag de Wet op het Primair Onderwijs (hierna: de WPO) in een bestedingsbeperking van deze lumpsum.⁹ Deze bestedingsbeperking werd ook wel aangeduid als het investeringsverbod¹⁰ en hield in dat de lumpsum (het jaarlijks budget van de Rijksoverheid voor het schoolbestuur) uitsluitend mocht worden aangewend voor de in de onderwijswetten bepaalde personeelskosten en kosten voor de materiële instandhouding van de school. De lumpsum mocht dus niet worden gebruikt voor de bekostiging van verplichtingen die bij de gemeenten liggen.¹¹

In de praktijk leverde de verantwoordelijkheidsverdeling en wijze van financiering een probleem op wanneer het gaat om duurzame renovatie. Het renoveren van schoolgebouwen is namelijk bij geen van beide partijen belegd. Het is derhalve onduidelijk of renovatie valt onder de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur of dat van de gemeenten.¹² Een ander nadeel van deze systematiek is dat het geen prikkels bevat om gezamenlijk zo doelmatig mogelijk te opereren voor de lange termijn. Voor gemeenten is er bijvoorbeeld in beginsel geen prikkel om te investeren in nieuwbouw om de exploitatielasten van een schoolgebouw te verlagen, omdat deze lasten niet door de gemeenten maar door de schoolbesturen gedragen worden. Indien een gemeente investeert in verduurzaming van een schoolgebouw vallen de opbrengsten van die investeringen, de lagere energiekosten, dus toe aan het schoolbestuur. Omgekeerd kunnen schoolbesturen dure aanvragen indienen voor huisvestingsvoorzieningen, zonder daarbij voor de gemeente goedkopere opties te overwegen. Het stelsel biedt beide partijen gelegenheid de eigen uitgaven laag te houden ten koste van hogere uitgaven voor de ander, de zogenaamde split incentive.

Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Onderwijshuisvesting funderend onderwijs

Omdat uit onderzoek bleek¹³ dat het onderwijshuisvestingsbeleid in het funderend onderwijs¹⁴ een aantal ongewenste effecten had, de kwaliteit van de schoolgebouwen achterbleef en bovendien andere maatschappelijke eisen – waaronder in het Klimaatakkoord – aan schoolgebouwen worden gesteld, is er in 2020 een taakopdracht gegeven voor een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar deze problematiek. De resultaten van het IBO Onderwijshuisvestiging vormt de basis voor de aanpak van de politiek.¹⁵ Een belangrijke conclusie van het IBO is dat de idee achter de decentralisatie van onderwijshuisvesting, waarin gemeenten en schoolbesturen onderwijshuisvesting samen lokaal organiseren, nog steeds logisch is, maar dat bijsturing nodig is.¹⁶

Het kabinet verwacht dat een deel van de knelpunten binnen de verantwoordelijkheidsverdeling voor onderwijshuisvestiging in het primair onderwijs en de manier waarop dit bekostigd wordt, kunnen worden opgelost met een tweetal wetswijzigingen. Wij zullen ons in dit artikel concentreren op deze wetswijzigingen en de hoofdlijnen daarvan bespreken, waarna we nog kort stil staan bij een aantal andere aanbevelingen uit het IBO-rapport.¹⁷

(Voorgenomen) wetswijzigingen

Allereerst is per 1 januari 2023 de Wet Vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs in werking getreden. Daarnaast is wetgeving in voorbereiding waarmee de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen voor onderwijshuisvesting wordt verhelderd. Over dit ‘wetsvoorstel onderwijshuisvesting’ is in het tweede kwartaal van 2023 een internetconsultatie gehouden.¹⁸

Wet vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs

Met de Wet Vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs¹⁹ is beoogd de bekostiging voor scholen in het primair onderwijs te vereenvoudigen.²⁰ Als gezegd, is de wet per 1 januari van dit kalenderjaar in werking getreden, waarbij voor de eerste drie jaar een overgangsregeling geldt.

Om te beginnen wordt de bekostiging in het primair onderwijs minder complex. De berekening van het door de schoolbesturen te ontvangen bedrag wordt eenvoudiger. De huidige honderddertig rekenregels gaan naar ongeveer dertig rekenregels (parameters). Verder krijgen schoolbesturen onder de nieuwe wet één bedrag per school en één bedrag per leerling (de wetgever is afgestapt van de term ‘lumpsum’), waardoor het onderscheid tussen personele bekostiging en bekostiging voor materiële instandhouding komt te vervallen. Hiermee wordt de sturende werking van het budget verminderd, als gevolg waarvan het naar verwachting eenvoudiger wordt een deel van het budget te gebruiken voor duurzame aanpassing van het schoolgebouw. Tot slot wordt de te ontvangen bekostiging beter te voorspellen doordat de volledige bekostiging per kalenderjaar wordt vastgesteld.

Wet onderwijshuisvesting (wetsvoorstel)

Momenteel is een wetsvoorstel in voorbereiding waarmee verschillende onderwijswetten worden gewijzigd om te komen tot een meer planmatige en doelmatige aanpak van de onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs.

Het wetsvoorstel – zoals het er nu ligt – bestaat uit verschillende onderdelen: (1) gemeenten zullen worden verplicht om een integraal huisvestingsplan (IHP) vast te stellen en het schoolbestuur wordt iedere vier jaar verplicht een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) te maken, (2) het begrip renovatie zal worden toegevoegd aan de voorzieningen in de huisvesting waar de gemeente voor verantwoordelijk is, (3) het investeringsverbod in het primair onderwijs wordt opgeheven en (4) na nieuwbouw en renovatie van een schoolgebouw rust de verdere zorg voor een gezond binnenklimaat bij het schoolbestuur.²¹

Het wetsvoorstel moet ervoor zorgen dat gemeenten en schoolbesturen tot een meer planmatige en doelmatige aanpak van bouw, beheer en onderhoud van schoolgebouwen in het funderend onderwijs komen. Op deze manier kan de werking van het gedecentraliseerde stelsel worden verbeterd. Via (verplichte) integrale huisvestingsplannen van de gemeenten kan inzicht verkregen worden in de staat van de schoolgebouwen. Daarbij stelt de wet het overleg tussen de gemeenten en schoolbesturen over de hiervoor genoemde plannen en de exploitatielasten van de school verplicht. Hiermee wordt beoogd dat beslissingen worden genomen waarbij kosten van bouw, onderhoud en exploitatie gedurende de gehele gebruiksperiode van het gebouw (total-cost-of-ownership) worden betrokken.²²

Van belang is dat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen (nader) geconcretiseerd wordt. Dit temeer omdat met het toenemende belang van duurzaamheid steeds vaker wordt gekozen voor renovatie in plaats van nieuwbouw.²³ Renovatie van schoolgebouwen wordt een voorziening in de huisvesting waar de gemeenten voor verantwoordelijk zijn. De optie om een schoolgebouw te renoveren wordt als volwaardig alternatief voor nieuwbouw aangemerkt. Het gaat daarom niet om een nieuwe taak voor de gemeenten.²⁴

Daarnaast wordt, als gezegd, het investeringsverbod in het primair onderwijs opgeheven. Dit betekent dat het schoolbestuur mag investeren in het schoolgebouw als er een overschot is op de besteding van de onderwijsmiddelen.²⁵ Deze investeringen komen direct ten goede aan het schoolbestuur als gebruiker van het schoolgebouw. Het opheffen van het investeringsverbod in het primair onderwijs kan derhalve de split incentive verminderen.

Overige plannen en acties

Zoals reeds genoemd, wordt in het IBO geconcludeerd dat er meer nodig is om het stelsel bestendig te laten functioneren dan enkel de besproken wetswijzigingen. Wij merken hierbij nogmaals op dat het IBO dus niet enkel ziet op het verduurzamen van de schoolgebouwen maar meer in het algemeen gaat over de aanpak van de verouderde schoolgebouwenvoorraad in het funderend onderwijs.²⁶ Aan het slot van het IBO schetst de werkgroep een ideaalbeeld. Dit ideaalbeeld moet worden bereikt met behulp van maatregelen die uit een viertal beleidspakketten voortvloeien. Deze worden aan het eind van het rapport uitgewerkt.²⁷

Eind 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs de kamer per brief laten weten dat er, naast de hiervoor besproken wetswijziging en het wetsvoorstel, in het kader van de uitvoering van genoemde beleidspakketten al het een en ander in gang is gezet.²⁸ Om te beginnen wordt aan een plan van aanpak gewerkt door alle voor de problematiek verantwoordelijke partijen. Deze partijen betreffen (uiteraard) de gemeenten en de schoolbesturen, maar ook de verantwoordelijke ministeries, de VNG, de PO- en de VO-raad en samenwerkingspartners zoals Ruimte-OK (een onafhankelijke en uitvoerende kennisorganisatie voor primair en voortgezet onderwijs).²⁹

Vooruitlopend op dit plan van aanpak zijn er door verschillende partijen al een aantal acties ondernomen, onder meer om het ‘vraagstuk scherper in beeld te krijgen’ en ‘het bestaande instrumentarium actiever en gerichter’ in te zetten. Zo is men bezig om de kwaliteit van de gebouwenvoorraad op een aantal aspecten, waaronder duurzaamheid, in beeld te brengen. Inmiddels is er een eerste ‘Quickscan kwaliteit onderwijshuisvesting’ verricht.³⁰ Verder wordt bekeken hoe er extra geld kan worden vrijgemaakt om deze opgave te realiseren. Het kabinet heeft een taskforce financiën aangesteld om te bekijken of het mogelijk is om institutionele investeerders aan te trekken om ook publiek-private financiering mogelijk te maken. Begin januari heeft de taskforce een rapport uitgebracht. De belangrijkste conclusie is dat institutionele financiering van onderwijshuisvesting zou kunnen worden gebruikt voor opvang en overbruggen van de kapitaalbehoefte, maar dat deze financiering geen oplossing biedt voor het bekostigingsprobleem. Daarnaast wordt, met name in verband met de verduurzaming, bekeken welke potjes schoolbesturen en gemeenten nog meer kunnen aanboren.³¹

Een ander belangrijk punt is dat men de beschikbare budgetten optimaal wil gaan inzetten. Onderdeel hiervan is dat men wil gaan onderzoeken of zogenoemde ‘standaardisatie’ van onderwijshuisvesting en het bundelen van projecten kan bijdragen aan het sneller en efficiënter vervangen en renoveren van de schoolgebouwenvoorraad. Het gaat hier om standaardisatie van zowel de schoolgebouwen zelf (op basis van verschillende archetypen van schoolgebouwen kunnen standaarden voor het bouwproces en de technische aspecten van de gebouwen ontwikkeld worden) als om het standaardiseren van het totstandkomings(proces) van de gebouwen. In dit kader kan gedacht worden aan het gebundeld aanbesteden van opdrachten maar ook aan standaarden voor passende contractvormen die gebruikt kunnen worden.³²

Afronding

In dit artikel hebben wij kort uiteengezet waarom het verduurzamen van de onderwijshuisvesting in het primair onderwijs geen makkelijke opgave is en hebben wij de laatste stand van zaken geschetst van de belangrijkste acties die ondernomen worden om deze opgave te vereenvoudigen. In een volgend artikel (deel II) over het verduurzamen van de onderwijshuisvesting in het primair onderwijs zullen wij ‘tips and trics’ geven voor het gebundeld aanbesteden van opdrachten voor het bouwen en/of renoveren van schoolgebouwen, de wijze waarop duurzame ambities in deze aanbestedingstrajecten kunnen worden uitgevraagd, het hierbij zoveel mogelijk benutten van kennis en kunde uit de markt en de verschillende contractvormen die hierbij gebruikt kunnen worden.

Dit artikel is geschreven door Sophie Prent en Iris Hogervorst.

_________________________________________________

1. De belangrijkste klimaatdoelstellingen zijn dat in Nederland in respectievelijk 2030, 49% minder en in 2050, 95% minder CO2 wordt uitgestoten dan er in 1990 werd uitgestoten. Deze doelstellingen zijn inmiddels verankerd in artikel 2 van de Klimaatwet.
2. Zie Klimaatakkoord, p. 33 t/m p. 37.
3. Ten aanzien van het voortgezet onderwijs zijn vergelijkbare maatregelen genomen. Per 1 oktober 2021 zijn de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet voortgezet onderwijs BES (WVO BES) gewijzigd waarmee het bekostigingsmodel voor het voortgezet onderwijs is vereenvoudigd. Voor meer informatie, zie bijvoorbeeld: de Wet vereenvoudiging grondslagen bekostiging vo-scholen; Kamerstukken II 2019/20, 35354, nr. 3; Wet voortgezet onderwijs 2020.
4. Zie artikel 91 WPO.
5. Met de term schoolbestuur wordt het bevoegde gezag bedoeld.
6. Zie artikel 106 WPO.
7. Zie voor een uitgebreidere beschrijving van de rol en bekostiging van de schoolbesturen, de gemeenten en het Rijk: IBO Onderwijshuisvesting funderend onderwijs, ‘Een vak apart. Een toekomstbestendig onderwijshuisvestingsstelsel’, maart 2021, p. 17. Het rapport is raadpleegbaar via deze link.
8. Zie voor een bespreking van de wetswijziging die op 1 januari 2023 in werking is getreden, hierna onder het kopje ‘(Voorgenomen) wetswijzigingen’.
9. Zie IBO-rapport 2021, p. 17 en 18.
10. Voordat het investeringsverbod werd geïntroduceerd, kwam het voor dat schoolbesturen een deel van de lumpsum zelf investeerden in een noodzakelijke uitbouw van een school, wanneer de gemeente niet in toereikende bekostiging voorzag. Omdat het onderwijs daarmee geld misliep, werd in 2006 het investeringsverbod ingevoerd voor schoolbesturen. Zie ‘Investeren in het schoolgebouw: wat mag wel en wat mag niet?’, poraad.nl, 2 september 2019.
11. Zie IBO-rapport 2021, p. 20 en Kamerstukken II, 2019/20, 35 300-VIII, nr. 210.
12. Zie o.a. Ruimte-OK ‘Bekostigingsmogelijkheden voor onderwijshuisvesting’, p. 3.
13. Zie IBO-rapport 2021, p. 13 met verwijzingen aldaar.
14. Het funderend onderwijs omvat het primair onderwijs (waaronder het basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs), het voortgezet onderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs. Zie IBO-rapport 2021, p. 13 onder voetnoot 7.
15. Zie brief van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 23 november 2022 (Kamerstukken II 2022/23, 36200 VIII, nr. 125), p. 2.
16. Idem, p. 2.
17. IBO-rapport 2021, p. 44 t/m p. 54.
18. De consultatie is gesloten op 1 mei 2023. Zie: link.
19. De wet is op 23 februari 2021 door de Eerste Kamer aangenomen en geldt voor het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs.
20. Eveneens wordt onder meer de WPO gewijzigd.
21. MvT bij wetsvoorstel van Wet tot wijziging van diverse onderwijswetten om te komen tot een meer planmatige en doelmatige aanpak van de onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs.
22. MvT bij wetsvoorstel van Wet tot wijziging van diverse onderwijswetten om te komen tot een meer planmatige en doelmatige aanpak van de onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs, o.a. p. 16.
23. MvT bij wetsvoorstel van Wet tot wijziging van diverse onderwijswetten om te komen tot een meer planmatige en doelmatige aanpak van de onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs, p. 17.
24. Kamerstukken II 2021/22, 35925 VIII, nr. 144, p. 3.
25. MvT bij wetsvoorstel van Wet tot wijziging van diverse onderwijswetten om te komen tot een meer planmatige en doelmatige aanpak van de onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs, p. 25.
26. Onderdeel daarvan is dus ook dat deze gebouwen gaan voldoen aan de verschillende klimaateisen.
27. Zie voor de beschrijving van het ideaalbeeld IBO-rapport, p.42 en 43 en voor een nadere uitwerking van de beleidspakketten IBO-rapport, p. 43 t/m p. 54.
28. Zie brief van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 23 november 2022 (Kamerstukken II 2022/23, 36200 VIII, nr. 125) en Verslag van het commissiedebat van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur & Wetenschap en de vaste commissie voor Binnenlandse zaken d.d. 1 december (Kamerstukken II 2022/23, 36200 VIII, nr. 182). Zie voor de laatste stand van zaken de brief van Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 17 april 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 36200 VIII, nr. 218).
29. Zie voor nadere informatie: ruimte-ok.nl.
30. Zie voor de resultaten van deze quickscan: link.
31. Een voorbeeld hiervan is Subsidieregeling duurzaam maatschappelijk vastgoed (DUMAVA). Scholen en gemeenten kunnen ook gebruik maken van de ondersteuningsprogramma’s die vanuit het Ministerie van BZK worden aangeboden. Zoals het Kennis- en Innovatieplatform Verduurzaming Maatschappelijk vastgoed waarin Ruimte-OK schoolbesturen helpt of het Ontzorgingsprogramma Maatschappelijk vastgoed, waarbij provincies schoolbesturen met een kleine vastgoedportefeuille helpen.
32. We wijzen er in dit verband kort op dat de Minister van Primair en Voortgezet Onderwijs bezig is om in samenwerking met de PO-raad en de VO-raad een aanvraag in te dienen bij het Nationaal Groeifonds (NGF) om middelen beschikbaar te krijgen voor standaardisering, kennisdeling en borging van processen. Ook kunnen gemeenten en schoolbesturen voor advies over bouw- en onderhoudstrajecten en kennis over projectbundeling en standaardisatie gedeeltelijk al terecht bij Ruimte-OK. Het bevorderen van kennis en routine bij een deel van de schoolbesturen, de gemeenten en de bouwwereld is overigens iets wat de expliciete aandacht heeft van de minister en waarvan hij meent dat er op korte termijn iets mee moet gebeuren. Zie brief van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 23 november 2002 (Kamerstukken II 2022/23, 36200 VIII, nr. 125), p. 4. Zie in verband met de zogenoemde programmatische aanpak ook de motie van de leden Van Meenen en Paul (Kamerstukken II 2022/23, 36 200 VIII, nr. 89).